La diferencia entre indulto y amnistía viene derivada de la memoria judicial, aunque en ocasiones los términos se utilizan de modo algo confuso. En el indulto la memoria se mantiene, hay delito juzgado y condenado y sus consecuencias punitivas son conmutadas total o parcialmente por mor de su concesión. En cambio, la concesión de la amnistía trata de borrar toda memoria de la posible conducta delictiva antes de ser siquiera sometida a castigo o imputación.
Una y otra figura hunden sus raíces en el concepto filosófico y moral de gracia y perdón. La lex dura sed lex necesita en ocasiones de una modulación para ser más ajustada a principios de justicia material, y no tanto de justicia formal o legal. Es decir, la justicia entendida como valor supremo, frente a la justicia pegada a la letra de la ley. Por ello, durante siglos se consideró una facultad esencial del poder, porque el poder estaba más allá de la ley.
En todo caso, el carácter discrecional de su concesión, a voluntad del soberano, permitió la comisión de innumerables abusos por muy variadas y variopintas circunstancias.
El uso liberal
Los que se consideraban grandes acontecimientos históricos, como el nacimiento de un príncipe, la llegada de un nuevo monarca, la consecución de una gran victoria y hechos similares han sido argumentos utilizados para su concesión durante siglos. El favorecer a los partidarios, amigos, familiares y demás miembros del círculo cercano al poder real también lo fueron.
La legislación liberal, nacida en el siglo XIX con el propósito de limitar el absolutismo del Antiguo Régimen y la consideración del derecho de gracia como una facultad ilimitada del monarca, trató de regular el ejercicio libérrimo de esta facultad. Intentó ajustarla a un principio de política criminal más relacionado, desde el plano teórico, con la mejor adaptación de la pena a las circunstancias del delito y del delincuente. No obstante, también permitió que se usara con fines políticos, y que se aplicara en los casos en los que pudiera suponer una mayor utilidad social.
Además de ello, como reminiscencia del peso de la religión, indultos y amnistías igualmente se han concedido y se conceden por hechos de relevancia espiritual para ciertos creyentes, tales como el inicio de un papado, la concesión de santidades o jubileos y la conmemoración anual de la muerte de Cristo en Viernes Santo. Por ejemplo, en el año 2000 el gobierno de Aznar concedió más de 1 400 indultos en un solo día por “el cambio de milenio y la petición formulada por la Santa Sede” con motivo del año jubilar.
Vulneración de separación de poderes
Medidas como estas hacen que algunos autores perciban con repugnancia la concesión general, aunque lo sea de manera disimulada, de indultos en los que algunos condenados por delitos de corrupción son o han sido perdonados. Algunos ven en ello la vulneración del principio de división de poderes para el beneficio de sus partidarios o de sus protegidos.
No obstante, en la actualidad, los indultos particulares, como manifestación del ejercicio de la gracia constitucionalmente reconocido y sometido a un procedimiento, sí encuentran en la doctrina un apoyo mayoritario. Si bien no exento de polémica por el juego de la facultad discrecional que siempre han utilizado y utilizan todos los gobiernos y ha encontrado y encuentra recelos o críticas en quien en ese momento se encuentra en la oposición.
Intereses espurios
La perspectiva histórica nos permite ver cómo se ha utilizado la figura de las medidas de gracia, en ocasiones atendiendo los principios de justicia material, pero en muchas otras a intereses espurios.
Todavía hoy, la regulación fundamental de estas instituciones se encuentra en la Ley provisional de indulto de 1870, que aún no ha sido sustituida por otra norma de carácter general que actualice su contenido. Esta norma “provisional” fue derogada y repuesta en diferentes momentos, estando actualmente vigente.
De todos los indultos o amnistías de los últimos doscientos años, dos han llamado especialmente la atención:
- Uno, el amplio decreto de amnistía concedido en abril de 1931 con el advenimiento de la II República, para todos los delitos políticos, sociales y de imprenta, con independencia de su situación procesal. Tenía la clara finalidad de favorecer a todos los que se hubiesen opuesto al régimen monárquico y a la dictadura que lo sustentaba. Junto a este, el polémico decreto de indulto concedido a los condenados conforme al Código Penal de 1928. El propio jurista Jiménez de Asúa lo calificó de “desmedida gracia”. Cuando participó en la redacción de la Constitución de 1931, Jiménez de Asúa se preocuparía de prohibir este tipo de medidas, que supusieron la puesta en libertad de muchos delincuentes comunes, tal y como se pondría de manifiesto en los debates parlamentarios. Con posterioridad, la Ley de vagos y maleantes de 1933 trataría, entre otros fines, de devolver a prisión a muchos de los indultados en 1931.
- Pero, sin duda, la medida de “gracia” que debería provocar la repulsa de cualquier jurista es la concesión de lo que denomino el “autoindulto” de septiembre de 1939, que ni siquiera empleó los términos indulto o amnistía.
Directamente, declaró hechos no delictivos todas las actuaciones cometidas contra la República, entre el 14 de abril de 1931 y el 18 de julio de 1936, hubiesen sido o no objeto de procedimiento criminal, y que consistiesen en cualquier tipo de acción contra el orden público republicano, incluyendo homicidios, lesiones, daños, amenazas o coacciones, con tal de que sus autores tuviesen una ideología “coincidente con el Movimiento Nacional”.
Poco más se puede añadir al respecto. Esta norma es la máxima expresión de la deslegitimación de quienes la dictaron y supuso la desvirtuación máxima de estas instituciones de gracia, como medidas cuyo objetivo debiera ser la adecuación de la Justicia más allá de la letra de ley, o dicho de otro modo, mitigar el rigor de la ley para adecuarla a la realidad humana del delincuente en toda su dimensión.
Poder legislativo
Dicho esto, el único texto legal que en la historia de España ha sustraído la concesión de amnistías e indultos al poder ejecutivo fue la Constitución de 1931. Fijó la competencia exclusiva para la concesión de amnistías en el Parlamento, prohibiendo los indultos generales y otorgando la competencia para los individuales al Tribunal Supremo, excepto para los delitos merecedores de pena extraordinariamente grave, que podían ser objeto de indulto por el Presidente de la República, a propuesta del gobierno.
Para concluir, se puede afirmar que ningún régimen, ningún gobierno, puede decir que no ha utilizado estas figuras con una intencionalidad política, de política general o de política criminal. Otra cuestión diferente es que algunas veces estuviesen más justificadas que otras, tanto en su concesión como en los límites más o menos amplios de las medidas de gracia acordadas. El Derecho nunca ha dejado de ser un instrumento al servicio del poder, la cuestión es saber distinguir la legitimidad o no de ese poder y su ejercicio.